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淘汰落后产能为何变成扩大产能游戏？

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈

日前，工信部公布了今年首批工业行业淘汰落后产能企业名单。然而事实上，工信部、国务院屡屡发布此类通告，上榜的落后产能行业历经数年依然不变。落后产能为何越淘汰越多？

一旦政府加入企业市场竞争，市场经济中的资源配置机制就不再发生作用了：若A市给钢铁企业提供财政补贴，B市就拉当地银行支持，C市就给予土地资源优惠……最终结果就是产能越来越大，价格越来越低，但没有一家企业退出市场———既然花的都不是自己的钱，为什么我要退出呢？即便企业自己要退出，但站在企业身后的政府、银行业不答应企业退出。

如果不在根源上正视落后产能的发生机制，那么任何一场淘汰落后产能的活动最后都会变成扩大产能的游戏。

7月25日，工信部公布了今年首批工业行业淘汰落后产能企业名单，产能淘汰名单共包括19个工业行业。按照工信部的要求，力争在2013年9月底前关停列入公告名单内企业的落后产能，确保在2013年年底前彻底拆除淘汰，不得向其他地区转移。而就在2012年，工信部也有类似淘汰落后产能的要求。

其实，不只工信部，国务院每过几年就会发布一个淘汰落后产能的通告，上一次发布通告的时间是2010年4月。根据《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，众多的落后产能集中在电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业。如果仔细比较下这两次的落后产能行业名录，就会发现上次的这9个落后行业还是在目前的19个行业之中。

为什么这些落后产能历经两年还没有被淘汰？我们有必要考察这些产能的发生机制。

如果一个市场上有很多厂家生产同一个产品，而大家所生产的产品又远超市场需求，那就意味着很多产品是多余的。如果经济规律发生作用，那么很多质低价高的产品就会在市场竞争中败下阵来，而生产它们的厂家要么被收购，要么破产清算。但中国的特殊之处就在于，很多企业尽管一直亏损，却能一直存在下去。

以钢铁业为例，从中国钢铁企业过亿吨总产能时起，就有过剩的说法；而从2005年开始，国家发改委也圈定了钢铁为过剩行业。但问题是，这个行业并没有因为过剩而得到遏制，相反，产能却是越来越大，到目前为止，国内钢铁的潜在产能已经接近10亿吨。为什么这些企业能存活下去？政府干预是一个非常重要的原因。

尽管钢铁在现代已经是过剩，但对于任何一个地方而言，钢铁工业由于其体量庞大，能够给当地增加GDP而备受地方政府欢迎，而各地政府也往往以能上钢铁项目为荣。2012年5月27日下午，国家发改委正式核准广东湛江钢铁基地项目动工建设，湛江市长多次亲吻拿到的核准批文。为何湛江市长有如此表情，就是因为该项目的巨额投资能够将当地GDP提升一个层级。

地方政府青睐只是产能扩大的一个诱因，要把产能扩大，金融支援是必不可少的。仍以湛江钢铁基地项目为例，该项目需要696.8亿元的投资，这么多的投资当然不可能由当地财政埋单，而是由银行提供信贷。据悉，湛江钢铁是由宝钢和湛江市合资，注册资金80亿元由两家共同承担，投资中有将近200亿元的资金是通过银行贷款获得。银行之所以会给这个项目贷款，很重要的原因就是这个项目获得了发改委的批文，该项目即便最后不能盈利，银行相关人员也无需承担更多责任———对于像这样的天量贷款而言，过程是否合规而不是最后是否形成坏账才是目前银行体系内部责任追究的主要标准。

对于湛江来说，钢铁项目非常重要，自然不可能主动去关停并转这些庞大的能够给当地带来巨额GDP的项目。同理，在任何一个地区，任何一个地方政府都不会有激励去关闭这些企业，相反，各地政府会竞相扶持这些企业，从建设用地、财政资金和银行信贷等各个方面进行扶持。在市场经济中本该是企业之间的竞争，最终却演变成为地方政府调动资源能力的竞争。

一旦政府加入这个竞争，市场经济中的资源配置机制就不再发生作用了：A市给钢铁企业提供财政补贴，B市就拉当地银行支持，C市就给予土地资源优惠……最终结果就是产能越来越大，各个企业都想通过压低价格把对方挤出市场，但结果是产品价格越来越低，却没有一家企业退出市场———既然花的都不是自己的钱，为什么我要退出呢？即便企业自己要退出，但站在企业身后的政府、银行业不答应企业退出：如果企业不退出，那就意味着这个游戏有胜出的机会，但是一旦退出，那么所有的风险就会变成现实的危机。

以钢铁工业为例，一旦企业生产线关停，高炉建设所需大量投资带来的银行贷款资金、设备供应商的资金、工人工资等一系列资金压力迎面而来。事实上，工信部也注意到了这个问题，此前工信部有报告称，钢铁行业之所以供需失衡，一方面是钢材价格持续下跌，企业生产经营艰难甚至亏损，但另一方面却是产能快速释放，企业减产意愿不足。究其原因，企业主要担心市场份额流失，防止银行停贷风险，迫于地方保增长压力，企业权衡边际效益等因素。

诺奖获得者哈耶克曾经说过，经济增长最终不仅需要钢铁，同时还需要更多的详细信息，比如需要什么级别的钢铁，需要多少，何时需要以及哪里需要等一系列细致的信息。这种信息分散在社会里，存在于全国的钢铁消费者和分销商那里。这些信息可以被统计部门所获取，但是如果把个人的具体感受转化成冰冷的数字，就会失去很多隐含的信息。而且，报上来的数字可能因为人的不同而被扭曲。

尽管目前的过剩产能是由政府产生，但是如果要将化解过剩产能的希望寄托在行政之手上恐怕是缘木求鱼，甚至在很多时候还会产生劣币驱逐良币，政府会以淘汰落后产能为由将民营企业变为国有。这并不是杞人忧天，2009年巨额亏损的山东钢铁(1.65, 0.00, 0.00%)集团有限公司凭借行政之手将盈利能力远胜于它的日照钢铁控股集团有限公司纳入麾下就是前车之鉴。

如何破解过剩产能困局？当下首先要做的就是要给地方政府卸责，减轻其发展经济的职能，不再让其为GDP增长而竞争，而是让其将主要精力放在给地方提供好的公共品上，比如环境、安全和卫生。但是在中国这样一个GDP导向的国家，要让政府在一夜之间改变其职责必然不是件容易事，因此，淘汰过剩产能的主要任务恐怕还是得落在银行等金融机构身上。如果没有银行的融资服务，地方政府即便想上项目也是无能为力，因此银行要对那些无法盈利的项目进行风险评估，甚至停止相关企业的信贷支持。尽管在短期内这么做会让银行的不良资产信贷比例上升，但这对于控制总的风险却是不无裨益，换句话说，这是银行在短期内必须承担的成本。否则，过剩产能会产生一大批体量庞大却没有利润的“僵尸企业”，银行也将万劫不复。

如果不在根源上正视落后产能的发生机制，那么任何一场淘汰落后产能的活动最后都会变成扩大产能的游戏。尽管中央屡次强调“实行问责制，依法追究相关责任人责任”，尽管中央淘汰落后产能的决心很大，但在GDP指挥棒下，每次总是不了了之。那么这一次会例外吗？

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